양재진 연세대 행정학과 교수

최근 복지가 주요한 선거 쟁점으로 부상하고 있다. 무상급식에 이어 무상의료, 무상보육, 여기에 한나라당이 앞장선 반값 등록금까지 복지에 관한 한 진보·보수의 경계가 무색해지고 있다. 한편 무상급식 반대 주민투표와 보수 언론의 복지 포퓰리즘 비판에서 보듯, 복지지상주의에 대한 경계심과 반발 또한 만만치 않다. 과연 이런 복지 논쟁의 소용돌이를 지나면 한국의 복지국가는 어떤 모습으로 변해 있을까? 그런데 그림이 잘 그려지지 않는다. 한국 복지국가 건설에 대한 철학도, 기초적 설계도도 없a는 상태에서 우후죽순으로 벌이는 논쟁이기 때문이다.

이제는 차분히 우리나라 복지국가의 청사진을 그리고, 우리 실정에 맞게 복지 프로그램을 가다듬어야 할 때다. 우리나라는 복지에 관한 한 후발주자다. 뒤처져 있기에 쫓아가는 게 부담이긴 하다. 하지만 후발주자이기에 선진 복지국가들이 남긴 교훈을 발판 삼아 과오는 피하고 성과는 취하는 전략적 선택이 가능하다.

늘 ‘백가쟁명’식으로 논박을 벌이는 복지국가 연구자들이지만 한 가지 합의한 것이 있다. 바로 복지국가가 다양한 유형으로 나뉜다는 점이다. <그림>을 보자. Y축은 경제협력개발기구(OECD) 각국의 총사회복지지출 수준을 나타낸다. 이를 보면 GDP의 25% 이상을 사회복지에 쓰는 고복지국가는 왼쪽 상단의 이탈리아에서부터 오른쪽으로 가면서 독일과 프랑스를 거쳐 스웨덴과 덴마크에 이른다. X축은 연금과 의료라는 전통적인 2 개의 거대 복지 프로그램을 제외한 나머지 사회지출이 GDP에서 차지하는 비중을 나타낸다. 공보육, 육아휴직수당, 어린이수당(혹은 가족수당), 구직수당(혹은 실업수당), 적극적 노동시장 정책 등이 포함돼 있다. 단순화하면, 여성과 아동을 포괄하는 가족과 고용복지로 이해할 수 있다. 따라서 X축의 오른쪽에 위치한 복지국가(스웨덴·덴마크)는 왼쪽에 있는 복지국가(이탈리아·그리스)에 비해 가족과 고용정책에 투자를 많이 하는 나라임을 뜻한다.

복지지출 총량인가, 가족 및 고용복지 강화인가?
최근 글로벌 경제위기로 취약점이 노출된 국가들은 모두 <그림>의 맨 왼쪽 그룹에 속해 있다. 국내총생산(GDP) 대비 100%가 넘는 정부 부채에 국가신용등급 하락으로 자존심을 구긴 미국을 비롯해, 정부 부채 비율 200%가 넘으며 ‘잃어버린 20년’을 보내고 있는 일본, 국가 부도 사태에 처한 그리스와 포르투갈, 그리고 그다음 타자로 지목된 이탈리아가 포진해 있다. X축의 맨 왼쪽에 문제 국가가 집중됐다는 점은, 복지지출 구성이 중요함을 시사한다. 복지지출 총량에서는 이탈리아나 스웨덴이나 큰 차이가 없다. 그러나 이탈리아는 GDP의 14%가량을 연금에 지출한다(그리스는 12%).


반면 ‘복지 천국’이라고 하는 스웨덴이나 덴마크는 6∼7% 선에서 연금지출이 통제돼 있다. 되도록 조기퇴직을 억제하고, 중고령자에 대한 직업훈련과 고용서비스 등을 강화해 고령화가 진척돼도 연금에만 의존하는 인구가 크게 늘지 않도록 사회보장제도를 설계해놓았기 때문이다. 의료지출도 마찬가지다. 미국의 경우, 사회지출 중 44%를 의료보장에 쓰고 있다(연금까지 포함하면 복지지출의 대부분인 82%를 사용). 전체 사회지출의 49%만을 연금과 의료에 나눠쓰고 나머지 51%는 가족과 고용복지에 쓰는 스웨덴이나, 42%만을 연금과 의료에 쓰고 나머지 58%는 가족과 고용복지에 쏟아붓는 덴마크와 크게 대비된다.


스웨덴과 덴마크는 고복지국가이면서도 재정건전성을 지키고 스위스 국제경영개발원(IMD) 등의 국가경쟁력 평가에서 항상 최상위의 좋은 평가를 받는다. ‘성장’과 ‘복지’라는 두 마리의 토끼를 잡는 비결은 무엇일까? 나는 OECD 국가를 대상으로 복지지출의 구성, 즉 가족과 고용복지 지출의 비중이 국가경쟁력에 미치는 영향을 통계학적으로 비교 분석한 적이 있다. 회귀분석의 결과는 상당히 흥미로웠다. 복지지출 총량은 국가경쟁력과 마이너스 관계였다. 보수주의자들의 주장이 옳았다.


그런데 가족과 고용복지 지출은 국가경쟁력과 강한 플러스의 상관관계를 보였다. 왜 그럴까? 공보육, 육아휴직수당 등을 통해 여성의 ‘일과 양육’의 양립을 돕고, 출산력을 제고해 성장잠재력이 높아진 것으로 나타났다. 지식경제로 전환되면서, 교육받은 여성의 경제활동 참여도 경제발전에 큰 득이 되고 있다. 고용복지의 틀 안에서 더 많은 사람들이 근로의 기회를 갖는다. 실직 때는 구직수당, 직업훈련, 재취업 서비스 등을 통해 가정파탄을 면하고 새로운 직장에서 능력을 펼치게 된다. 근로가정이 경제적으로 안정되고 공보육과 공교육이 탄탄하게 뒷받침되면, 아이들의 잠재력은 최대 한도로 계발된다. 단기적으로는 소비로 보이지만, 중·장기적 시계에서 보면 가족과 고용복지 지출은 고용률을 높이면서 미래 성장에 필요한 인적자원을 확충하는 투자가 되는 셈이다.


<그림>으로 돌아가보자. 우리나라는 왼쪽 아래에 외롭게 위치한다. 아직 복지지출 총량이 낮고 가족과 고용복지 프로그램도 발달하지 않은 걸음마 단계임을 뜻한다. 이제 시작인데, 어디로 가야 할까? 결론부터 말하면, Ⓑ방향으로 가야 할 것이다. Ⓐ방향은 경계해야 한다. Ⓐ방향으로 발전해간다는 것은, 미국을 지나 일본, 그리스 그리고 이탈리아형의 복지국가로 성장해가는 것을 뜻하기 때문이다. 복지도 제대로 못하며 경쟁력도 잃어가는 나라들을 쫓아갈 하등의 이유가 없다.


반면 Ⓑ방향에 있는 나라들은 대체로 복지국가다운 면모를 지녔으며 국가경쟁력이 괜찮다. 궁극적으로는 스칸디나비아 복지국가들을 지향해야 한다. 그러나 현실적으로 노동운동의 양상과 조직화 수준, 사민당 등 친복지 정당의 영향력에서 우리나라와 큰 차이가 있다. 따라서 OECD 중위 수준의 사회복지지출을 보이면서 연금과 의료 외에 여성·가족, 그리고 노동시장 정책 프로그램을 발전시키는 오스트레일리아·뉴질랜드·캐나다·네덜란드 등의 복지국가 전략을 한국의 현실에 맞게 수용해야 한다. 이때 Ⓑ방향으로 가되 복지재정이 뒷받침되지 않으면 ‘용두사미’식의 Ⓒ형이 될 수도 있음을 반드시 경계해야 한다. 가족과 고용복지는 사회적 투자의 의미가 강하므로 마지못해 찔끔찔끔하기보다는 ‘통 큰 복지’를 해야 한다.


한쪽에서는 복지를 확대하면 국가 부도 사태에 직면한 그리스처럼 되거나 ‘침몰하는 제국’ 미국처럼 될 것이라고 우려한다. 다른 한쪽에서는 복지를 확대하면 스웨덴처럼 복지 천국이 되고 경제도 순항하는 일등 국가가 될 것이라고 주장한다. 따라서 나랏빚을 내서라도 일단 복지를 무조건적으로 확대하자는 주장을 공공연히 한다. 무지해서인지 아니면 너무 현명해서인지, 사실을 직시하지 않고 애써 외면하면서 보고 싶은 것만 보고 듣고 싶은 말에만 귀를 기울이는 형국이다.

지난 7월 한겨레사회정책연구소가 주최한 복지 포퓰리즘 토론회가 국회 의원회관에서 열리고 있다.

얇은 보편주의인가, 두꺼운 보충급여형인가?
현재 무상급식·무상보육·무상의료·반값 등록금 등이 주요한 복지 이슈로 제기되고 있다. 그러나 저출산의 심각성이나 가족 및 고용복지의 중요성에 비춰볼 때, 무상급식과 무상보육을 제외한 나머지 과제는 우선순위에서 밀린다. 무상의료는 지향해야 할 과제임이 분명하다. 그러나 영리를 추구하는 민간 병·의원에 의해 의료서비스와 의료비가 좌우되는 시스템을 그대로 두고 무상의료를 시행하자는 것은, 미국의 불행을 우리 것으로 만들자는 주장과 다름없다. 반값 등록금의 경우 대학의 구조조정이 전제되지 않은 상황에서는 조심스럽게 접근해야 한다. 대신 우리 사회가 처한 문제의 시급성을 생각한다면 △노인빈곤 문제 해결을 위한 연금제도의 대대적인 개편 △고용복지 차원에서 노동빈곤 해결 △저출산 문제에 대한 사회정책적 대안 마련이 필요하다.


우리나라 국민은 나이가 들수록 OECD 국가 중 가장 높은 빈곤율에 허덕이고, OECD 평균의 수십 배에 달하는 노인자살률을 맞이하는 비극을 겪고 있다. 그렇다고 가용자원을 모두 연금에 쏟아부을 수도 없다. 그리스나 이탈리아의 전철을 밟지 않으려면, 연금제도의 합리화를 통해 ‘노후소득 보장’과 ‘재정효율성’이라는 포기할 수 없는 두 마리 토끼를 모두 잡는 노력을 펼쳐야 한다. 스웨덴처럼 기여와 급여가 균형을 이루는 재정적으로 지속 가능한 국민연금을 만들어야 한다. 현재 저소득 노동자에게는 매칭으로 보험료를 국고에서 지급해 강제저축을 미리 유도함으로써 사각지대를 최소화해야 한다. 이런 조치에도 불구하고 사회적 도움이 필요한 저소득 노인에게는, 얇은 보편주의적 기초연금보다는 스웨덴처럼 두꺼운 보충급여형 기초보장연금을 선택적으로 제공하는 지혜가 필요하다.


그 다음으로 고용복지 차원에서 노동빈곤의 완화를 위해 노력해야 한다. 1차적으로는 노사 간에 저임금노동자의 처우 개선을 위해 ‘하후상박’(下厚上薄)의 임금 상승 조정이 점진적이지만 장기간에 이뤄져야 한다. 이때 최저임금 인상은 저임금산업의 구조조정을 촉발하면서 ‘하후’ 효과를 크게 할 것이다. 이에 더해 국가는 근로장려세제(EITC) 확대를 통해 저소득노동자의 가처분소득을 높여주어야 한다. 여성·청년층과 비정규직 및 영세사업장 노동자의 고용보험제도 가입 요건을 완화하고, 정부가 매칭을 통해 사회보험료를 지원해 이들이 고용보험제도 혜택을 받을 수 있게 해야 한다. 이는 취업 기회를 확대하고, 사회임금(Social Wage)을 높여 생애소득을 높이는 첩경이 된다.


성장지상주의로 인해 우리나라는 경제발전 단계에 부합하는 복지국가를 건설하지 못했다. 다행히 복지 논쟁이 활발해지면서 복지국가로 가까이 도약하고 있다. 하지만 단기적인 정치적 이해득실 때문에 ‘묻지마’식으로 복지를 외치거나, 무조건 ‘복지는 포퓰리즘’이라고 매도해선 안 된다. 후발주자의 이점을 최대한 살리자. 한국이 처한 현재의 문제와 미래의 도전을 통찰하면서 복지국가 비전을 개발하고 합리적으로 대안을 가다듬어야 할 때다.
jjyang@yonsei.ac.kr



두줄 요약 : 울나라 복지 수준 형편 없다.
                 앞으로 연금과 의료를 퍼주기만 하는 복지는 국가 재정에 부담이 많으므로 , 고용과 교육 복지를 확충하는 쪽으로 가자.